Bis zum Jahr 2050 wird sich aktuellen Prognosen nach der Anteil des Luftverkehrs am gesamten CO2-Ausstoß vervierfachen. Aktuell liegt dieser bei zwei Prozent. Die Internationale Zivile Luftfahrtorganisation der Vereinten Nationen ICAO unternimmt Anstrengungen, um das rasante Wachstum zumindest klimaneutral zu gestalten. Nationalstaatliche Alleingänge sind aus Wettbewerbsgründen im Luftfahrtsektor schwierig. Nun soll jede Tonne Kohlendioxid, die ab 2020 dem Wachstum geschuldet ist, mit dem Kohlendioxid-Kompensationsschema CORSIA ausgeglichen werden – zunächst auf freiwilliger Basis. Wie dieses funktioniert und ob die Flugbranche tatsächlich umweltverträglicher wachsen wird, dazu Prof. Dr. Reimund Schwarze im Interview.
Prof. Dr. Reimund Schwarze ist Leiter der Forschungsgruppe „Klimaökonomie“ am Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung und Professor für Internationale Umweltökonomie an der Europa-Universität Viadrina. Er war mehrfach Gutachter bei der Erarbeitung des Internationalen Sachstandsbericht der Vereinten Nationen. Der Sachstandsbericht zeigt unter anderem die Möglichkeiten zur Anpassung an den Klimawandel auf. Zudem ist er im deutschen Nationalkomitee des Zwischenstaatlichen Ausschusses für Klimaänderungen (IPCC), dem wichtigsten Gremium für Verhandlungen zum Klimaschutz, tätig.
1. Herr Prof. Schwarze, die Mitgliedsstaaten der Internationalen Zivilen Luftorganisation der Vereinten Nationen (ICAO) möchten mit dem sogenannten Offsetting System CORSIA die Luftfahrt umweltfreundlicher gestalten. Wie funktioniert CORSIA, was ist die Grundidee?
CORSIA funktioniert nach dem sogenannten Offsetting-Prinzip. Dieses ist ein Ausgleichmechanismus, bei dem die ausgestoßenen CO2-Emissionen mittels umweltfreundlicher Projekte ausgeglichen werden. Dabei kaufen Unternehmen Projektzertifikate durch die sie Klimaschutzaktivitäten – meist in Entwicklungsländern – finanzieren.
2. Welchen Anreiz haben Airlines an diesem, bis 2027 freiwilligen Instrument teilzunehmen?
Die ICAO sieht drei Hauptgründe. Erstens ist CORSIA ein globaler zwischenstaatlicher Mechanismus. Selbst Staaten, die über keine eigenen Fluggesellschaften verfügen, können ihre Flugverbindungen einbringen, sodass es zu einer weltweiten Anstrengung für ein klimaneutrales Verkehrswachstum ab 2020 kommt. Die Staaten und die Fluglinien profitieren besonders durch den rasant wachsenden sogenannten „Ökotourismus“. Zweitens ist CORSIA ein freiwilliges System, das besonders armen Entwicklungsländern beim Aufbau von Klimaschutzkapazitäten hilft und damit ihr internationales Ansehen, ihr “Ranking” im Klimaschutz verbessert. Man muss dazu sagen: Das gilt natürlich auch für die Luftfahrtindustrie als Ganzes. Und drittens erzeugt CORSIA nach Aussage der ICAO eine große weltweite Nachfrage nach “Offsets”, also Ausgleichsprojekten in Entwicklungsländern, und bietet damit einen ökonomischen Anreiz dort in Klimaschutzprojekte zu investieren.
3. Die Gutachten gehen aus Sicht des ungünstigsten Szenarios bis 2053 von zusätzlich Belastungen für die Fluggesellschaften bis 23,9 Milliarden Euro aus. Was passiert eigentlich mit den Einnahmen, die durch CORSIA erzielt werden, den sogenannten Offsets?
Bei der Entscheidung, welche marktbasierte Maßnahme eingesetzt werden sollte, standen, u.a. ein Offsetting mit steuerähnlichen Einnahmen und eines ohne Überschusserzielung zur Auswahl. Am Ende gab es eine klare Entscheidung zugunsten einer Maßnahme ohne Gewinngenerierung, sodass CORSIA keine zusätzlichen Einnahmen erzeugen wird, die für die Entwicklungsländerförderung gedacht waren. Die „Einnahmen“, die aus dem Kauf der Offsets entstehen, werden ausschließlich für die Finanzierung von Klimaschutzprojekten zu Marktpreisen genutzt.
4. Wird das Geld Ihrer Einschätzung nach tatsächlich nur in neue Klimaschutzprojekte fließen oder werden bereits angeschobene Projekte einfach nur anders finanziert?
Das hängt entscheidend von den Kriterien für Offsets ab, welche von der ICAO jedoch noch nicht fest beschlossen wurden. Um eine hohe Qualität der Offsets zu gewährleisten, muss darauf geachtet werden, dass sie das Kriterium der "Zusätzlichkeit" erfüllen. Eine CO2-Reduktion durch Offsets muss danach zu den „Business-as-usual“-Aktivitäten geschehen. Mit Hilfe strenger Kontrollen kann man also sicherstellen, dass durch die Ausgleichsprojekte in Entwicklungsländern tatsächlich Klimaschutz erfolgt. Sonst bestünde die Gefahr der „Doppelzählung“ von dortigen Aktivitäten als nationale Beiträge zum Parisabkommen und als Offsets für das klimaneutrale Wachstum des Flugverkehrs.
5. Wie wirksam schätzen Sie CORSIA ein, um die CO2-Emissionen zu begrenzen? Die Luftverkehrsbranche rechnet ja mit einem dynamischen Wachstum in den kommenden Jahren und Jahrzehnten.
Aufgrund der vereinbarten vielen Ausnahmen und der gewählten marktbasierten Maßnahme, den reinen Offsets, glaube ich nicht an eine nachhaltige Eindämmung des starken Wachstums der CO2-Emissionen aus dem Flugverkehr. Zum einen werden durch reine Offsets, d.h. ohne Überschusserzielung und ohne Begrenzung nach oben, der Emissionszuwachs ab 2020 allenfalls ausgeglichen und nicht etwa begrenzt bzw. aktiv reduziert. Zum anderen sind vorhersehbar 118 von 191 Mitgliedsländern, das sind 60 % aller Staaten, von der Maßnahme vorerst befreit, sodass ein Anstieg der Emissionen unausweichlich scheint. Unabhängige Studien zeigen, dass nur 64 % des Wachstums der Flugleistungsnachfrage und damit nur 11 % der weltweiten Flugverkehrsleistung in der freiwilligen Phasen bis 2026 durch CORSIA ausgeglichen werden. Bis 2035 werden diese Werte auf 75 % des Nachfragezuwachses und 32 % der weltweiten Flugverkehrsleistungen ansteigen, aber gut ein Viertel der Emissionszuwachses bleibt damit von CORSIA unberührt. Darüber hinaus muss bedacht werden, dass viele Treibhausgase des Luftverkehrs – Stickoxide, Ozon, Ruß und Sulfat – gar nicht erst in Betracht gezogen wurden.
6. Die Internationale Zivile Luftfahrtorganisation preist marktbasierte Instrumente als flexibler und kostengünstiger an. Sehen Sie als Ökonom diese Vorteile auch?
Um umweltökonomisch Vorteile zu bieten, müssen marktbasierte Instrumente einen wirksamen Beitrag zur Bepreisung von klimaschädlichen Gasen leisten. Schauen wir uns die Zahlen von CORSIA nüchtern an, so ist aber das von CORSIA ausgehende Preissignal vernachlässigbar klein. Der ICCT schätzt dies auf 0,4 % des Kerosinpreises in der freiwilligen Phase bis 2026, wachsend auf 1,1 % bis 2,4 % in der verpflichtenden Phase bis 2035.1 Das liegt deutlich unter den Preisschwankungen für Flugzeugtreibstoffe im gleichen Zeitraum von 0,9 % im Jahr 2025 bzw. 2,2 % bis 4,8 % im Jahr 2035. Damit verschwindet CORSIA im Rauschen des Marktes.
7. Gäbe es Alternativen zu CORSIA, die aus Sicht des Klimaschutzes besser funktionieren würden als das Verfahren, das die ICAO anstrebt?
Meine Alternative wäre ein internationaler Emissionshandel, wie wir ihn heute bereits für innereuropäische Flüge im Grundsatz haben. Interessant ist folgendes Ergebnis von CE Delft2: Das EU-Emissionshandelssystem EU-ETS mit seinem nur auf innereuropäische Flüge begrenzten Einflussrahmen reduziert genauso viele Emissionen wie das globale CORSIA in der Ausbauphase. Die Fortentwicklung und Umsetzung des EU-ETS für den Flugverkehr ist zwar im Sinne der „Globalisierung“, d.h. der weltweiten Verbreitung marktbasierter Maßnahmen keine Alternative zu CORSIA. Sie ist aber ein wichtiges Vorreitermodell mit einem effektiven Beitrag zur Begrenzung der Emissionen aus dem Flugverkehr.
8. Sehen Sie überhaupt eine Chance, dass international ein verpflichtendes Instrument, wie die CO2-Steuer, eingeführt werden könnte? Ist die schon ganz vom Tisch?
Kurz geantwortet: Ja. Der Vorschlag einer CO2-Steuer, den es gab, ist vom Tisch.
9. Neben der Einführung von CORSIA betont die Internationale Zivile Luftfahrtorganisation der Vereinten Nationen drei Aspekte, um die Umweltfreundlichkeit des Luftfahrtsektors zu verbessern. Zum einen technologische Fortschritte wie die Verbesserung der Kraftstoffeffizienz. Zum anderen alternative Kraftstoffe, zum Beispiel aus Algenzüchtung als sogenanntes Bio-Kerosin. Drittens operationelle Verbesserungen, beispielsweise eine klimaoptimierte Routenplanung. Wie vielversprechend sind aus Ihrer Sicht die einzelnen Beiträge tatsächlich?
Verbesserungen beim Material und der Aerodynamik können die Kraftstoffeffizienz nach heutigem Kenntnisstand um bis zu 20 % erhöhen.3 Mittels alternativer Antriebsstoffe können zukünftig bis zu 80 % Emissionsreduzierung möglich sein.4 Bezüglich der anderen Beiträge habe ich keine konkreten Zahlen, aber die meisten technologischen Vorschläge stecken noch immer „in den Kinderschuhen“ bzw. werden durch die langen Produktlebenszyklen von Flugzeugen von 30–50 Jahren erst sehr zeitverzögert wirksam. Denn die volle Wirkung von technischen Innovationen zeigt sich erst, nachdem die gesamte Flugzeugflotte erneuert wurde.
10. Nur internationale Flüge sollen kompensiert werden. Die Emissionen innerstaatlicher Flüge werden mit CORSIA nicht erfasst. Innerstaatliche Flüge tragen jedoch mit mehr als einem Drittel zu den Gesamtemissionen bei. Gibt es überhaupt Staaten, die hier beispielhaft vorangehen?
Ein gutes Beispiel ist Kanada. Kanada hat sich zugleich international als auch national auf Emissionsreduzierungen im Flugsektor verpflichtet.
11. Warum wurde, Ihrer Meinung nach, der Luftfahrtsektor nicht explizit im Pariser Klimaschutzabkommen erwähnt?
Die Mitgliedsstaaten des Kyoto-Protokolls beauftragten bereits 1997 die ICAO damit, eine Lösung für die globalen Emissionen im Flugverkehr zu finden. Damit wurde grundlegend die Verantwortung in diesem Bereich von der UNFCCC, der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen, an die ICAO abgetreten. In Paris gab es einen Versuch, das im Artikel 3.20 zu ändern. Dieser Artikel aber wurde in der letzten Verhandlungsphase erneut ersatzlos gestrichen. „Die Lobby hat wieder einmal ganze Arbeit geleistet,“ schreibt Regine Günther, die jetzige Verkehrssenatorin in Berlin, in ihrem Hintergrundbericht zum Parisabkommen.5 Dem ist nur zuzustimmen.
CORSIA - Carbon Offsetting and Reduction Scheme für International Aviation
Referenzen und weiterführende Informationen
1 International Council on Clean Transportation (2016): International Civil Aviation Organization's Carbon Offset and Reduction Scheme for International Aviation (CORSIA). Policy Update.
2 CE Delft (2016): A comparison between CORSIA and the EU ETS for Aviation/ Vergleich des EU-Emissionshandelssystem (EU-ETS) für die Luftfahrt mit CORSIA.
3 International Air Transport Association (IATA): A global approach to reducing aviation emissions.
4 University of Oxford und Smith School of Enterprise and the Environment (2009): Future of Mobility Roadmap. Ways to Reduce Emissions While Keeping Mobile.
5 Interview mit der Verkehrssenatorin von Berlin Regine Günther für Klimaretter.info
