Sichere Stromversorgung bei hohen Anteilen volatiler Erneuerbarer

Ungeachtet der weithin geteilten Ziele der Energiewende in Deutschland sind doch die konkreten Wege dorthin heftig umstritten. In den letzten Jahren wird vermehrt die Sorge geäußert, dass die Energiewende die Sicherheit der Stromversorgung in Deutschland langfristig durch Engpässe und Stromausfälle gefährden könnte. Während der Ausbau von volatiler (d.h., dargebotsabhängiger) Stromerzeugung aus Wind- und Sonnenenergie mit hohem Tempo voranschreitet, sinken die Anreize, in konventionelle Reservekraftwerke zu investieren. Auf diese Befürchtungen hat die Bundesregierung im vergangenen Jahr mit einem energiepolitischen Reformpaket für einen sogenannten „Strommarkt 2.0“ reagiert.

Dieser „Strommarkt 2.0“ beruht dabei im Kern auf zwei Säulen. Zum einen setzt das Konzept explizit auf die Stärkung der Marktmechanismen im Stromsektor. Dieser Ansatz beruht auf einer einfachen Überlegung: Auf einem perfekt funktionierenden Strommarkt bilden sich durch das freie Spiel von Angebot und Nachfrage gerade die Preise heraus, die zu Finanzierung der notwendigen Kraftwerksinvestitionen notwendig sind. So kommen etwa Gaskraftwerke nur in relativ seltenen Knappheitssituationen zum  Einsatz, etwa wenn die Stromnachfrage hoch und/oder das Angebot an Wind- und Sonnenstrom niedrig sind. Gerade zu diesen Zeitpunkten entstehen dann aber kurzfristig (extreme) Preisspitzen, die im Idealfall den wirtschaftlichen Betrieb der Anlagen ermöglichen sollen. Gleichzeitig soll der Strommarkt aber auch durch eine Kraftwerksreserve abgesichert werden. Kraftwerke, die dieser Reserve zugerechnet werden, müssen in Einsatzbereitschaft gehalten werden, dürfen jedoch nur im Engpassfall und auf Anweisung der Netzbetreiber Strom einspeisen. Für die Bereitstellung dieser Kapazität erhalten die Kraftwerksbetreiber eine Ausgleichszahlung.

Insgesamt setzt die Bundesregierung zur Sicherung der Stromversorgung zukünftig also auf eine Doppelstrategie. Grundsätzlich soll das Vertrauen in die Funktionsfähigkeit des Marktes gestärkt werden. In Anbetracht der Unsicherheit über die tatsächliche zukünftige Entwicklung von Stromangebot und -nachfrage wird mit den Reserven jedoch ein zusätzliches Fangnetz aufgespannt, um die Stromversorgung zu sichern. Von einer grundlegenderen Reform des Strommarktes, insbesondere der Schaffung völlig neuer „Kapazitätsmärkte“, wie sie weite Teile der Energiewirtschaft gefordert hatten, wurde hingegen Abstand genommen. Es bleibt die Frage offen, ob ein so abgesicherter „Strommarkt 2.0“ dazu taugt, die Versorgungssicherheit mittel- und langfristig in nachhaltiger Weise zu gewährleisten.

Ökonomen, etwa die Monopolkommission der Bundesregierung, hatten im Vorfeld der Entscheidung insbesondere kritisiert, dass vor allem Kapazitätsmechanismen, wie einer Kapazitätsreserve oder einem Kapazitätsmarkt, eine tragende Rolle zur Sicherung der Stromversorgung zugewiesen werden soll. Eine Untersuchung unter Leitung der Ökonomen des Helmholtz-Zentrums für Umweltforschung - UFZ kommt zu dem Schluss, dass die Einführung eines gesonderten Kapazitätsmechanismus kurz- bis mittelfristig nicht notwendig ist, um die Versorgungsicherheit zu gewährleisten. Die Einführung von zusätzlichen Kapazitätszahlungen für Kraftwerksbetreiber hätte weitreichende Folgen für die zukünftige Organisation und Transformation der Stromversorgung in Deutschland. Gleichzeitig fehlt es bislang an klaren Belegen, dass die Versorgungssicherheit in Zukunft tatsächlich gefährdet sein könnte. So fällt die Leistungsbilanz, also der Saldo aus (gesicherter) Kraftwerksleistung und der maximalen Stromnachfrage (Spitzenlast) gegenwärtig und wohl auch für die nächsten Jahre positiv aus (siehe Abb. 1). Mehr noch: Es ist keineswegs klar, dass zusätzliche Kapazitätszahlungen eventuelle Versorgungsengpässe tatsächlich in nachhaltiger Art und Weise vermeiden können.

Für mögliche Engpässe bei der Versorgungssicherheit existieren grundsätzlich sehr unterschiedliche Ursachen: von Marktmachtproblemen und kurzfristigem Renditestreben auf Seiten der Investoren über Preisobergrenzen auf Strommärkten und langwierigen Genehmigungsverfahren für Kraftwerke bis hin zu einer relativ starren Stromnachfrage, die kaum auf Knappheiten reagiert. Und natürlich werden diese Probleme auch verschärft durch den staatlich geförderten Ausbau fluktuierender Stromerzeugung aus Wind und Sonne, der bislang kaum Rücksicht auf Herausforderungen der Versorgungssicherheit genommen hat. Daher müssen Maßnahmen zur Gewährleistung von Versorgungssicherheit die eigentlichen Ursachen von Kapazitätsengpässen möglichst umfassend und direkt adressieren. Bei der Ausgestaltung der Maßnahmen sollten dabei neben Versorgungssicherheit auch weitere Ziele wie Wirtschaftlichkeit sowie Umwelt- und Sozialverträglichkeit der Energieversorgung berücksichtigt werden. Diese Anforderungen erfüllen Kapazitätszahlungen in Deutschland zum gegenwärtigen Zeitpunkt nur bedingt. Diese verteilen zusätzliche Subventionen für die Vorhaltung von Reservekraftwerken mehr oder weniger nach dem Gießkannenprinzip. Die eigentlichen Ursachen möglicher Versorgungsengpässe können auf diese Weise jedoch nicht zielgerichtet und volkswirtschaftlich günstig behoben werden. Einmal eingeführt sind Kapazitätszahlungen zudem nur schwer an veränderte Rahmenbedingungen anpassbar oder gar revidierbar. Das ist insbesondere problematisch, weil derzeit noch unklar ist, ob, wo und in welcher Form Versorgungsengpässe in Deutschland in Zukunft überhaupt auftreten werden. Daher erscheint die Einführung von Kapazitätszahlungen zum gegenwärtigen Zeitpunkt als nicht zielführend.

Sinnvoller wäre vielmehr ein breiter politischer Maßnahmenmix, um die Stromversorgung in Deutschland weiterhin sicherzustellen. Denn Versorgungssicherheit wird eben nicht nur durch den Einsatz von Kohle- und Gaskraftwerken garantiert. Wichtig ist zudem, den Strommarkt an den Bedürfnissen fluktuierender Stromerzeugung auszurichten, etwa durch die Einführung kurzfristigerer Handelsprodukte und kürzerer Gebotsfristen an den Strombörsen sowie Anpassungen des Regelenergiemarktes. Gleichzeitig muss die Einspeisung von Erneuerbaren-Strom bedarfsgerechter gestaltet werden. Hierbei spielt etwa die regelbare Stromerzeugung in Biomasseanlagen eine wichtige Rolle, deren Flexibilitätspotenziale trotz politischer Bemühungen nach wie vor kaum ausgeschöpft werden. Und auch die vermeintlich unflexibler Stromerzeugung aus Wind und Sonne kann einen stärkeren Beitrag zur Versorgungssicherheit leisten, wie dies etwa in Dänemark bereits heute der Fall ist. Beispielsweise können Photovoltaikanlagen gefördert werden, die nach Osten und Westen ausgerichtet sind und somit nicht primär in der Mittagszeit, sondern in den Morgen- und Abendstunden Strom liefern. Entscheidende Beiträge für die Versorgungssicherheit können auch durch den Bau von Netzen und Speichern sowie die Flexibilisierung der Nachfrage erreicht werden. Eine solche Flexibilisierung erfordert, dass die Endverbraucherpreise stärker Überangebote und Knappheiten am Strommarkt widerspiegeln als bisher.

Freilich hat die Bundesregierung mit dem „Strommarkt 2.0“ auch einige Elemente eines solchen Maßnahmenmix angestoßen. Speziell die Vorschläge für die Bereiche Einsatz erneuerbarer Energien, Netze, Speicher und Nachfragemanagement wirken jedoch noch recht vage und erratisch: So sollen etwa Entgelte für die Netznutzung „weiterentwickelt“ und die Verbreitung von Smart-Meter-Lösungen und E-Mobilität „unterstützt“ werden. Derartige Maßnahmen, die für das Gelingen des Gesamtpakets „Strommarkt 2.0“ von nicht unerheblicher Bedeutung sind, bedürfen voraussichtlich weiterer Anpassungen und Präzisierungen.

Als eindeutig falsch muss die Entscheidung betrachtet werden, im Zuge der „Strommarkt 2.0“-Reform die ältesten deutschen Braunkohlekraftwerke vorläufig stillzulegen und in eine spezielle „Klimareserve“ zu überführen (§13g des novellierten Energiewirtschaftsgesetzes). Auf diese Weise können zwar möglicherweise nationale Klimaziele kurzfristig erreicht werden. Die damit verbundenen Zusatzzahlungen an die Kraftwerksbetreiber behindern jedoch zusätzlich den notwendigen Strukturwandel in der deutschen Stromerzeugung und damit auch die Erreichung der langfristigen nationalen Klimaziele.

Insgesamt begibt sich die Bundesregierung mit ihrer Doppelstrategie aus „vertrauender“ Stärkung und „misstrauender“ Absicherung des Strommarktes zudem in eine politische Zwickmühle. Das signalisierte Marktvertrauen wirkt umso stärker als Investitionsanreiz für private Akteure, je weniger der Regulierer selbst die Funktionsfähigkeit des Marktes in Zweifel zieht und je weniger wahrscheinlich weitere politische Eingriffe in der Zukunft sind. Durch die gleichzeitige Absicherung des Marktes mit zusätzlichen Kraftwerksreserven werden aber gerade solche Zweifel genährt – auch wenn dieser Schritt in Anbetracht der herrschenden Unsicherheit nachvollziehbar ist. Je höher die Reserve ausfällt, desto weniger glaubhaft kann Vertrauen in den Markt vermittelt werden. Hinzu kommt, dass die Bundesregierung auch weitere regulatorische Anpassungen in der Zukunft nicht glaubhaft ausschließen kann. Grundsätzlich stellt sich die etwa Frage, ob (in Knappheitssituation extreme) Preisspitzen auf Strommärkten politisch durchgehalten werden können und unter Marktmachtgesichtspunkten kontrollierbar bleiben. Ohne solche  Preisspitzen könnten Kraftwerksbetreiber ihre Investitionen auf lange Sicht nicht refinanzieren – und die Einführung eines weitergehenden Kapazitätsmechanismus würde unumgänglich.

Lehmann P, Gawel E, Korte K, Reeg M, Schober D (2016): „Sichere Stromversorgung bei hohen Anteilen volatiler Erneuerbarer: Was kann ein Strommarkt 2.0 leisten?“. Wirtschaftsdienst 96(5), 344-350.

Reeg M, Brandt R, Gawel E, Heim S, Korte K, Lehmann P, Massier P, Schober D, Wassermann S (2015): „Kapazitätsmechanismen als Rettungsschirm der Energiewende? Zur Versorgungssicherheit bei hohen Anteilen fluktuierender Erneuerbarer“. ENERGY-TRANS Discussion Paper 1/2015.

Lehmann P, Brandt R, Gawel E, Heim S, Korte K, Löschel A, Massier P, Reeg M, Schober D, Wassermann S (2015): „Braucht Deutschland jetzt Kapazitätszahlungen für eine gesicherte Stromversorgung?“. ENERGY-TRANS Policy Brief 1/2015.

Gawel E, Korte K (2014): Das Grünbuch Strommarktdesign: Subventionen für konventionelle Kraftwerke ante portas?, WISO direkt, Dezember 2014, Berlin.